近日，中國民航“十三五”發(fā)展規(guī)劃（下稱《規(guī)劃》）編制完成。作為未來五年民航發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，《規(guī)劃》將全面夯實民航強國建設基礎(chǔ)，為全面建成小康社會提供有力支撐。近日，《中國民航報》專訪中國民用航空局“十三五”規(guī)劃編寫組負責人，就《規(guī)劃》內(nèi)容進行專業(yè)解讀。
●問：《規(guī)劃》編制的理念和過程是怎樣的？
答：《規(guī)劃》是依據(jù)《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》《國務院關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》等上位規(guī)劃和相關(guān)文件編制，以更好地服務全面建成小康社會和民航強國建設等戰(zhàn)略為基本出發(fā)點，立足民航發(fā)展實際，運用改革創(chuàng)新思維，闡明民航行業(yè)未來五年發(fā)展的指導思想、基本原則、目標要求和重大舉措。
按照建設民航強國戰(zhàn)略“兩步走”的推進方案，至2020年我國將初步建成民航強國，所以，“十三五”時期是實現(xiàn)民航強國戰(zhàn)略構(gòu)想的決戰(zhàn)時期和全面夯實民航強國建設基礎(chǔ)的關(guān)鍵階段。鑒于此，《規(guī)劃》將民航強國建設確立為發(fā)展的主線。上半年，民航局新一屆黨組認真梳理民航發(fā)展的特點和規(guī)律，分析當前面臨的矛盾和問題，運用改革創(chuàng)新思維，謀劃解決對策，形成了“踐行一個理念、推動兩翼齊飛、堅守三條底線、完善三張網(wǎng)絡、補齊四個短板”的總體工作思路�！兑�(guī)劃》認真貫徹“12334”總體工作思路要求，利用“發(fā)展思路”一節(jié)集中進行闡述，并通過闡述“12334”總體工作思路與民航強國建設的關(guān)系，將“十三五”民航發(fā)展主線與發(fā)展任務有機銜接。
2014年8月，民航發(fā)展“十三五”規(guī)劃工作全面啟動。第一階段是歷經(jīng)10個月的前期研究工作，第二階段是歷時5個月的行業(yè)調(diào)研和規(guī)劃文本編制工作，第三階段是征求意見和修改完善工作。我們歷經(jīng)三輪的行業(yè)內(nèi)外征求意見、完成對國務院各相關(guān)部委和軍方等共17個行業(yè)外部單位的征求意見、認真貫徹局黨組提出的“12334”的總體工作思路和《規(guī)劃》專家論證會意見，共收到各方面反饋意見338條。我們對所有反饋意見進行了逐條梳理，及時研究吸納，最終形成此稿。
●問：“十二五”期間，中國民航整體發(fā)展取得了怎樣的成就？
答：“十二五”以來，我國民航發(fā)展質(zhì)量穩(wěn)步提升。安全水平世界領(lǐng)先，航班客座率和載運率居于高位，飛機日利用率為9.5小時，節(jié)能減排效果顯著。民航保障能力不斷增強。運輸機場數(shù)量達到207個（不含3個通勤機場），87.2%的地級城市100公里范圍都有運輸機場，通用機場310個，運輸飛機2650架，不重復航線里程達531.7萬公里。民航戰(zhàn)略地位日益凸顯。國務院出臺《關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》，明確民航重要戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)地位。航空運輸在綜合交通運輸體系中的地位不斷提升，2015年民航旅客運輸周轉(zhuǎn)量在綜合交通體系中所占比重接近1／4。民航業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟融合發(fā)展進程加快，臨空經(jīng)濟成為推動地區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式新亮點。民航國際影響力逐步擴大。“十二五”末，我國航空公司通航全球55個國家和地區(qū)的137個城市，國際航線達到660條，國際客運市場份額達到49%。中國繼續(xù)高票當選國際民航組織一類理事國，我國候選人首次當選國際民航組織秘書長。民航行業(yè)管理能力不斷提高。持續(xù)安全理念不斷深化，安全工作法治化進程不斷深入，市場管理手段不斷豐富。
但總體看來，民航行業(yè)發(fā)展中依然存在不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)等突出問題。制約民航發(fā)展的體制環(huán)境沒有根本性改善，空域資源不足依然是制約民航發(fā)展的突出瓶頸。大中型機場保障能力不足，基礎(chǔ)設施建設速度滯后于發(fā)展需求。航空運輸服務質(zhì)量有所下降，航班正常率不高，航班平均延誤時間增加，行業(yè)治理能力不適應發(fā)展需要。這些問題是需要我們在“十三五”期間著力解決的。
●問：“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝時期。在此階段，中國民航的發(fā)展面臨怎樣的形勢？
答：“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是民航強國建設的關(guān)鍵期。國際環(huán)境復雜多變，影響民航發(fā)展的不確定因素增多，經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)對民航發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。“十二五”未能有效化解的矛盾和風險可能在“十三五”期間進一步積聚，并與“十三五”期間新出現(xiàn)的矛盾和風險相互交織，影響我國民航業(yè)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境和條件將發(fā)生深刻變化。
從發(fā)展機遇來看，我國經(jīng)濟總量仍將保持中高速增長，居民收入持續(xù)增加；消費潛力進一步釋放，消費方式升級；經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，現(xiàn)代服務業(yè)加快發(fā)展；帶薪休假制度不斷完善，出國簽證便利化利好，旅游業(yè)快速發(fā)展；電商物流快速增長，快遞業(yè)務爆發(fā)式增長；全方位對外開放，“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶以及自貿(mào)區(qū)等重大戰(zhàn)略深入推進；新型城鎮(zhèn)化提出新要求；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快推進；全面建成小康社會，基本公共服務均等化推進；綜合運輸體系融合發(fā)展。這些綜合因素構(gòu)成了民航發(fā)展的重要機遇。
從面臨挑戰(zhàn)來看，資源存量不足與需求增量劇增構(gòu)成了民航發(fā)展的兩大重要挑戰(zhàn)。從民航資源存量來看，空域和空管保障能力與快速發(fā)展的民航市場不相適應；基礎(chǔ)設施保障能力仍顯不足；以航班正常率為核心的服務質(zhì)量有待提高；航空安全基礎(chǔ)不牢，航空安全和空防壓力持續(xù)增大；專業(yè)人員保障能力短板顯現(xiàn)；行業(yè)能耗水平反彈。反觀需求增量，民航運輸飛行、通航飛行、訓練飛行需求快速增長；民航運輸機隊規(guī)模迅速擴大，航空運輸市場新進入者增多；國家和民眾對民航運輸服務質(zhì)量有更高的期待；資源環(huán)境約束對民航業(yè)發(fā)展的硬約束將進一步增強，對行業(yè)加快轉(zhuǎn)變增長方式提出新要求。
總的來看，“十三五”期間，我國民航發(fā)展機遇前所未有，挑戰(zhàn)前所未有。這一時期是我國民航“落子當下、收獲未來”的重要戰(zhàn)略窗口期，需要我們增強歷史責任感和擔當意識，準確把握戰(zhàn)略機遇期內(nèi)涵的深刻變化，妥善應對各種風險挑戰(zhàn)，順勢而為，筑牢發(fā)展基礎(chǔ)，不斷開創(chuàng)發(fā)展新境界。
●問：《規(guī)劃》編制的思路和特點是什么？
答：《規(guī)劃》充分考慮了“十三五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢和對民航行業(yè)發(fā)展的要求，民航發(fā)展進入新的歷史階段，必須主動適應發(fā)展環(huán)境的新變化、新特點。第一，民航“十三五”必須全面夯實持續(xù)安全保障能力。正確處理安全與發(fā)展、安全與效益、安全與服務的關(guān)系，是民航制訂和實施“十三五”規(guī)劃首先要把握好的重大問題。第二，民航“十三五”必須繼續(xù)增強行業(yè)供給保障能力。《規(guī)劃》充分考慮了經(jīng)濟增長、居民消費持續(xù)增加、新的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等趨勢和需求，更加重視行業(yè)供給相對不足和能力滯后的現(xiàn)實，把握好基礎(chǔ)設施建設和行業(yè)需求增長的規(guī)律。第三，民航“十三五”必須緊緊抓住提高行業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效率這個關(guān)鍵。作為重要的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，全面提升發(fā)展質(zhì)量成為民航適應經(jīng)濟新常態(tài)的基本要求。資源環(huán)境對民航發(fā)展的約束明顯增強，民航以往主要依靠要素投入驅(qū)動發(fā)展的效率降低。抓住“提質(zhì)增效”總方向，努力促進民航發(fā)展方式向主要依靠科技進步、從業(yè)人員素質(zhì)提高和管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，是民航實現(xiàn)安全發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的必然要求。第四，民航“十三五”必須在提高國際競爭力方面重點謀劃。“十三五”期間，我國將深入推進“一帶一路”戰(zhàn)略，寬領(lǐng)域、多層次、全方位對外開放新格局逐步形成，為我國民航開拓國際國內(nèi)兩個市場和行業(yè)能力“走出去”提供巨大契機。把握戰(zhàn)略機遇，加快塑造與自身發(fā)展規(guī)模相匹配的國際競爭優(yōu)勢，為東西雙向開放保駕護航已成為未來一段時期民航的重要任務之一。
在《規(guī)劃》起草過程中，著重把握以下幾個原則：一是堅持目標導向和問題導向相統(tǒng)一，既以服務國家戰(zhàn)略、建設民航強國和滿足人民大眾需求為目標，倒推必須完成的任務，又從行業(yè)自身發(fā)展短板順推，明確破解難題的途徑和辦法。二是堅持發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用相配合。規(guī)劃主要著眼于引導市場主體和資源配置方向，凡是市場機制能夠充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域，不進或少進規(guī)劃，針對關(guān)系安全發(fā)展全局且可能存在市場失靈的重要領(lǐng)域，要加強政府作用。三是堅持全面規(guī)劃和突出重點相協(xié)調(diào)，既著眼于全面構(gòu)建以運輸航空、通用航空為兩翼的現(xiàn)代民航服務體系，推進持續(xù)安全能力建設、航空服務能力提升、綜合機場體系建設、空管保障能力建設，又突出薄弱環(huán)節(jié)和滯后領(lǐng)域，集中攻關(guān)，提出可行思路和務實舉措。四是堅持戰(zhàn)略性和操作性相結(jié)合，既強調(diào)規(guī)劃的戰(zhàn)略性、指導性，又突出規(guī)劃的約束力和可操作性。
“十三五”時期是實現(xiàn)民航強國戰(zhàn)略構(gòu)想的重要時期，也是全面夯實民航強國建設基礎(chǔ)的關(guān)鍵階段。民航業(yè)仍處于較快發(fā)展階段，主要發(fā)展指標仍將保持兩位數(shù)。與此同時，影響民航發(fā)展的環(huán)境和條件將發(fā)生深刻變化，存量矛盾和增量挑戰(zhàn)相互交織，問題和解決問題的難度同樣復雜艱巨。民航把握新常態(tài)，核心就是要努力實現(xiàn)發(fā)展動力由主要依靠要素投入驅(qū)動向主要由創(chuàng)新驅(qū)動的轉(zhuǎn)變。順應新形勢、抓住新機遇，民航業(yè)大有可為。
●問：“十三五”時期，民航發(fā)展的指導思想和原則是什么？
答：《規(guī)劃》全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，提出“以發(fā)展為人民為宗旨，以確保安全為前提，以建設民航強國為主線，以深化改革為動力，以創(chuàng)新發(fā)展為途徑，推進法治建設，增強保障能力，強化科技支撐，著力提升運輸質(zhì)量和國際競爭力，按照適度超前的原則，構(gòu)建安全、便捷、高效、綠色的現(xiàn)代民用航空系統(tǒng)，充分發(fā)揮民航戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)作用，更好服務國家戰(zhàn)略，更好滿足廣大人民群眾需求，為實現(xiàn)民航強國奠定更加堅實的基礎(chǔ)”的指導思想。
《規(guī)劃》貫徹落實國家十三五規(guī)劃綱要提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念，結(jié)合民航發(fā)展實際提出了以下發(fā)展原則：一是堅持安全第一。牢固樹立持續(xù)安全理念，不斷提高安全管理綜合能力，全面筑牢安全發(fā)展基礎(chǔ)，正確處理安全與發(fā)展的關(guān)系，確保飛行安全、空防安全、網(wǎng)絡信息安全和廉政安全，保障行業(yè)健康發(fā)展；二是堅持改革創(chuàng)新。樹立創(chuàng)新發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變政府職能，深化管理體制改革，破除體制機制障礙，不斷推進理論創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，全面增強民航自主創(chuàng)新能力，創(chuàng)造新供給釋放新需求，為行業(yè)發(fā)展提供持續(xù)動力；三是堅持全面協(xié)調(diào)。樹立協(xié)調(diào)發(fā)展理念，更加注重發(fā)展的全面性，積極推進運輸航空和通用航空的協(xié)調(diào)，構(gòu)建國家綜合機場體系，促進地空資源協(xié)調(diào)發(fā)展，提升機場群協(xié)同發(fā)展水平，推進軍民深度融合，在協(xié)調(diào)中拓展發(fā)展空間，在補齊短板中增強發(fā)展后勁；四是堅持綠色發(fā)展。樹立綠色發(fā)展理念，節(jié)約集約建設用地，高效利用資源能源，優(yōu)化航空節(jié)能運行環(huán)境，著重提高運輸生產(chǎn)效率，實施綠色機場建設，推動民航裝備綠色改造，控制碳排放，減少對環(huán)境負面影響，推進資源節(jié)約型和環(huán)境友好型民航建設；五是堅持開放共享。充分利用國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源，通過對內(nèi)主動放開支撐對外有序開放，擴大資源供給和有效配置，形成國內(nèi)國際有機聯(lián)動。大力推進大眾化戰(zhàn)略，大力提高普遍服務能力，大力發(fā)展航空經(jīng)濟，與綜合交通一體化發(fā)展，有效支撐新型城鎮(zhèn)化建設和航空產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。
●問：“十三五”時期，民航發(fā)展的主要目標是什么？
答：《規(guī)劃》描繪了到2020年民航的發(fā)展藍圖，即基本建成安全、便捷、高效、綠色的現(xiàn)代民用航空系統(tǒng)，滿足國家全面建成小康社會的需要。航空運輸持續(xù)安全，航空服務網(wǎng)絡更加完善，基礎(chǔ)設施保障能力全面增強，行業(yè)治理能力明顯加強，運輸質(zhì)量和效率大幅提升，國際競爭力和影響力不斷提高，創(chuàng)新能力更加突出，在國家綜合交通運輸體系中的作用更加凸顯。
《規(guī)劃》從行業(yè)規(guī)模、發(fā)展質(zhì)量、保障能力、綠色發(fā)展四個方面提出了發(fā)展的具體目標：安全水平保持領(lǐng)先，運輸航空每百萬小時重大及以上事故率低于0.15。戰(zhàn)略作用持續(xù)增強，民航對國民經(jīng)濟貢獻不斷提高，航空運輸在綜合交通中的比重進一步提升，旅客周轉(zhuǎn)量比重達到28%。運輸總周轉(zhuǎn)量達到1420億噸公里，旅客運輸量7.2億人次，貨郵運輸量850萬噸，年均分別增長10.8%、10.4%和6.2%。保障能力全面提升，運輸機場數(shù)量達到260個左右，基本建成布局合理、功能完善、安全高效的機場網(wǎng)絡�？沼虿蛔愕钠款i制約得到改善，空管保障能力穩(wěn)步提高，年起降架次保障能力達到1300萬。服務品質(zhì)明顯改善，全面提升運行質(zhì)量，航班正常率力爭達到80%，全面提升服務水平，打造民航“真情服務”品牌，增進旅客對民航真情服務的獲得感。通用航空蓬勃發(fā)展，基礎(chǔ)設施大幅增加，標準體系基本建立，運營環(huán)境持續(xù)改善，服務領(lǐng)域不斷擴展，通用機場達到500個以上，通用航空器達到5000架以上，飛行總量達到200萬小時。綠色發(fā)展深入推進，建成綠色民航標準體系，資源節(jié)約、環(huán)境保護和應對氣候變化取得明顯成效，噸公里能耗和二氧化碳排放量五年平均比“十二五”下降4%以上。
●問：“十三五”時期，民航發(fā)展的主要任務是什么？
答：《規(guī)劃》分別就確保航空持續(xù)安全、構(gòu)建國家綜合機場體系、全面提升航空服務能力、提升空管保障服務水平等民航核心業(yè)務領(lǐng)域及轉(zhuǎn)變民航發(fā)展方式、全面深化民航改革等民航發(fā)展動力和自身能力建設進行闡述和部署。在持續(xù)安全方面提出：保持行業(yè)安全發(fā)展戰(zhàn)略定力，堅持問題導向，以全面落實安全責任和提高綜合治理能力為主線，以風險管控為抓手，創(chuàng)新行業(yè)監(jiān)管模式，提高保障能力，依法推進民航持續(xù)安全發(fā)展。在構(gòu)建國家綜合機場體系方面提出：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)民用運輸機場和通用機場布局建設，構(gòu)建覆蓋廣泛、分布合理、功能完善、集約環(huán)保的國家綜合機場體系，發(fā)揮整體網(wǎng)絡效應，為民航可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。在機場建設方面，將以完善國際、區(qū)域樞紐機場功能為重點，著力提升大型機場的容量，增強中型、小型機場保障能力。加快推進北京新機場建設，積極探索區(qū)域多機場協(xié)同發(fā)展，提升機場群整體效率。在全面提升航空服務能力方面提出：堅持協(xié)調(diào)和開放發(fā)展理念，以對內(nèi)放開促進對外有序開放，統(tǒng)籌推進國內(nèi)國際、客運貨運、干線支線協(xié)調(diào)發(fā)展，加強產(chǎn)品創(chuàng)新，拓展服務空間，構(gòu)建以運輸航空和通用航空為兩翼、覆蓋廣泛、通達通暢的航空服務網(wǎng)絡，實現(xiàn)運輸能力顯著增強、通用航空規(guī)模快速擴大、運輸質(zhì)量明顯提升。在提升空管保障服務水平方面提出：建設以空中交通管理現(xiàn)代化與績效型組織為目標的運行機構(gòu)，實施空管強基工程，全面夯實空管基礎(chǔ)設施，全面提升運行精細化水平，全面應用成熟航行新技術(shù)，努力實現(xiàn)從被動適應向主動支撐行業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。在改革創(chuàng)新推動轉(zhuǎn)型發(fā)展方面提出：必須堅持創(chuàng)新發(fā)展理念，著力轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，全面貫徹落實《關(guān)于進一步深化民航改革工作的意見》，加強專業(yè)人才培養(yǎng)，積極建設綠色民航，不斷提高國際競爭力，加速推進民航行業(yè)提質(zhì)增效和轉(zhuǎn)型升級。
“十三五”民航發(fā)展的主要目標：
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